Cosa c’entrano il Quirinale, il “decreto carceri” e l’abolizione dell’abuso d’ufficio

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Il presidente della Repubblica Sergio Mattarella non ha ancora promulgato il disegno di legge “Nordio” (dal cognome del ministro della Giustizia Carlo Nordio), che introduce importanti modifiche al codice penale e al codice di procedura penale. Il testo è stato approvato in via definitiva dalla Camera il 10 luglio scorso: da prassi il presidente della Repubblica ha a disposizione 30 giorni per promulgare un provvedimento approvato dal parlamento, ossia renderlo esecutivo a tutti gli effetti e farlo diventare una legge dello Stato.

Sebbene il termine dei 30 giorni non sia ancora stato formalmente superato, mancano ormai solo due giorni e si sta creando qualche malumore nel governo e in parlamento. Il prolungarsi dei tempi è dovuto anche alle perplessità del presidente della Repubblica per la cancellazione del reato di abuso d’ufficio, disposta proprio dal “ddl Nordio”. Il governo ha quindi colmato in parte il vuoto normativo introducendo un nuovo reato sempre legato agli abusi nella pubblica amministrazione. Ma l’ha fatto con un provvedimento che in teoria dovrebbe trattare di tutt’altro, ossia il “decreto carceri”, convertito in legge ieri. A questo punto le cose dovrebbero sbloccarsi.

Mercoledì il deputato Enrico Costa (Azione) ha fatto notare l’inusuale ritardo nella promulgazione del “ddl Nordio” durante una discussione alla Camera, e l’ha poi scritto su X. Il suo messaggio è stato ricondiviso da Guido Crosetto, ministro della Difesa e dirigente di Fratelli d’Italia, già noto per alcuni suoi interventi critici nei confronti della magistratura.

La vicenda ha creato molte polemiche alla Camera, dove tra l’altro si stava votando proprio il “decreto carceri”. Giovedì mattina Crosetto ha cercato di ridimensionare la faccenda: ha spiegato, sempre su X, di aver semplicemente condiviso la riflessione di Costa, come spesso gli capita di fare, e ha criticato le interpretazioni dei giornali che avevano interpretato quel gesto come uno sgarbo istituzionale o una critica da parte del governo nei confronti del presidente della Repubblica.

Sergio Mattarella a pranzo al villaggio olimpico di Parigi con gli atleti italiani, il 25 luglio 2024 (foto LaPresse)

Mercoledì tra i deputati di maggioranza era circolata l’ipotesi che Mattarella stesse per promulgare la legge, inviando però alla presidente del Consiglio e ai presidenti delle Camere una lettera con varie critiche sul suo contenuto. È una procedura legittima e regolamentata dalla Costituzione, a cui talvolta il capo dello Stato ricorre quando vuole segnalare le proprie perplessità su un provvedimento senza però rifiutarne la promulgazione (cosa che comunque potrebbe fare, se crede che la norma sia incostituzionale). Questa ipotesi è stata però smentita dai collaboratori di Mattarella.

È possibile che i ritardi siano in parte causati dai molti impegni di Mattarella, che nelle ultime settimane ha partecipato a due missioni istituzionali: ha fatto un lungo viaggio in Brasile e ha assistito alla cerimonia di inaugurazione e ai primi giorni di gara delle Olimpiadi di Parigi. Inoltre il “ddl Nordio” è articolato e ha avuto un iter parlamentare complesso, che è durato in tutto 13 mesi: un tempo molto lungo che dà il senso della complessità e della delicatezza delle norme che contiene.

La misura più discussa è quella che prevede la cancellazione del reato di abuso d’ufficio, cioè quello compiuto da chi commette illeciti nell’esercizio delle proprie funzioni di pubblico ufficiale. Questa fattispecie di reato era contestata soprattutto dai sindaci sia di destra sia di sinistra, perché prevedeva un’interpretazione troppo estensiva in base alla quale gli amministratori potevano essere accusati anche per errori involontari dovuti a una loro decisione o a una loro firma. La paura di incorrere in questo reato spingeva molti di loro a evitare di firmare autorizzazioni e documenti, nel timore che quegli atti avrebbero poi potuto essere utilizzati come prove della loro colpevolezza: un comportamento che inevitabilmente ha rallentato le procedure burocratiche e amministrative. Inoltre oltre il 90 % dei processi per abuso d’ufficio negli ultimi anni è finito con assoluzioni o archiviazioni.

– Leggi anche: Il reato d’abuso d’ufficio va cambiato?

E così il governo Meloni, ritenendo insufficienti i tentativi di definire meglio e in maniera più restrittiva il perimetro del reato, aveva deciso di abolirlo del tutto, portando a termine una storica battaglia del centrodestra. La decisione è però stata molto criticata dall’opposizione. In particolare, le contestazioni riguardavano la possibile incompatibilità tra l’abolizione del reato di abuso d’ufficio e le indicazioni del Consiglio e del Parlamento Europeo, che invece hanno raccomandato agli Stati membri di mantenere e potenziare gli strumenti di lotta alla corruzione, tra cui anche l’abuso d’ufficio. In seguito all’approvazione del “ddl Nordio”, l’Italia è diventata l’unico tra i paesi dell’Unione Europea a non contemplare nel proprio codice penale il reato specifico di abuso d’ufficio (che pure assume forme e connotati diversi nei vari ordinamenti giuridici europei).

Il ministro della Giustizia Carlo Nordio alla manifestazione di chiusura della campagna elettorale per le elezioni europee di Fratelli d’Italia, a Roma, il primo giugno 2024 (Mauro Scrobogna/LaPresse)

Soprattutto su quest’ultimo aspetto, le perplessità sollevate dai giuristi erano condivise anche dai consiglieri giuridici del presidente della Repubblica, che quindi hanno esaminato scrupolosamente il disegno di legge Nordio. Come sempre succede, al di là delle procedure ufficiali, il confronto tra il governo e la presidenza della Repubblica avviene anche attraverso colloqui, scambio di pareri e suggerimenti informali: per questo i funzionari del ministero della Giustizia sono venuti a sapere dello scarso apprezzamento da parte di Mattarella nei confronti del provvedimento, e si sono mossi per cercare di migliorare le cose.

Nel “decreto carceri”, cioè quello approvato dal Consiglio dei ministri lo scorso 3 luglio per contrastare il sovraffollamento nelle carceri italiane, è stata inserita una norma del tutto estranea all’oggetto principale del provvedimento che introduce una nuova fattispecie di reato, e cioè il peculato per distrazione. Si tratta di quel reato che commettono i funzionari pubblici che, in virtù del loro incarico, hanno a disposizione una certa somma di denaro o altri beni mobili e la destinano a un uso diverso da quello previsto dalla legge.

Nel corso degli anni, per prassi giuridica, questo reato era stato per certi versi assorbito dall’abuso d’ufficio, nel senso che molti magistrati tendevano a ipotizzare l’abuso d’ufficio anche per quei funzionari pubblici sospettati di aver compiuto peculato per distrazione, e dunque l’abolizione dell’abuso d’ufficio avrebbe rischiato di trascinarsi dietro anche la soppressione del peculato per distrazione. Il rischio era, anche in questo caso, di produrre degli attriti con l’Unione Europea. In una conferenza stampa di inizio luglio Nordio aveva mostrato un certo imbarazzo nel presentare l’introduzione del reato di peculato per distrazione, dicendo che si trattava di un «eccesso forse anche prudenziale» legato a un «certo orientamento giurisprudenziale», insomma lasciando intendere che lui lo ritenesse quasi superfluo.

Sta di fatto che a quel punto l’iter di approvazione del “ddl Nordio” e del “decreto carceri” si è inevitabilmente intrecciato. Il reato che era di fatto stato abolito insieme all’abuso di ufficio, e cioè appunto il peculato per distrazione, è stato sostanzialmente reintrodotto: per evitare che nel frattempo si creasse un vuoto normativo anche solo momentaneo, era dunque necessario attendere l’approvazione definitiva del secondo provvedimento, quello sulle carceri, prima di dare effettiva attuazione al primo, cioè il “ddl Nordio”. Dopo l’approvazione definitiva del “decreto carceri” da parte della Camera, mercoledì pomeriggio, la promulgazione del “ddl Nordio” potrà essere più agevole per il Quirinale, e avvenire comunque nei tempi previsti dalla Costituzione entro il 10 agosto.